Αφού βρέθηκε υπό τον ασφυκτικό και εξονυχιστικό έλεγχο τριών προγραμμάτων οικονομικής βοήθειας από τον Μάιο του 2010, η Ελλάδα εξήλθε από τα προγράμματα διάσωσης τον Αύγουστο του 2018. Πόσο διαφορετική είναι η μεταμνημονιακή εποχή σε σύγκριση με τα οκτώ προηγούμενα έτη; Θα καταφέρει η Ελλάδα να σταθεί στα πόδια της; Και πως μπορεί η χώρα να βελτιώσει τις οικονομικές της προοπτικές;
Στο παρόν άρθρο, το οποίο συνοψίζει όσα παρουσιάστηκαν σε πρόσφατο συνέδριο στην Αθήνα, ο αρθρογράφος, ο Zsolt Darvas, αναλυτής του Ινστιτούτου Bruegel των Βρυξελλών, απαντά σε αυτά τα τρία ερωτήματα.
Πόσο διαφορετική είναι η μεταμνημονιακή εποχή σε σύγκριση με τα οκτώ προηγούμενα έτη;
Παρά το γεγονός ότι το μνημόνιο ολοκληρώθηκε, οι όροι και προϋποθέσεις και ο στενός έλεγχος από τους ευρωπαϊκούς Θεσμούς και το ΔΝΤ δεν τελείωσαν. Στη συνεδρίαση του Eurogroup τον Ιούνιο του 2018, στο οποίο συμφωνήθηκαν τα μέτρα ελάφρυνσης του χρέους, παρουσιάστηκε και μία ιδιαίτερα λεπτομερής λίστα «συγκεκριμένων δεσμεύσεων ”Specific commitments” για να διασφαλιστεί η συνέχεια και η ολοκλήρωση των μεταρρυθμίσεων που εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος του ESM».
Σε αυτές περιλαμβάνονται δεσμεύσεις για: Να διατηρηθούν πρωτογενή πλεονάσματα ύψους 3,5%, να αναθεωρηθούν οι αντικειμενικές αξίες, να αυξηθεί το προσωπικό της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων, να επιτευχθούν διάφορα πρότυπα διαχείρισης δημόσιων οικονομικών, να εκσυγχρονιστούν το συνταξιοδοτικό σύστημα, το σύστημα Υγείας και το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας, να εφαρμοστούν μία σειρά μεταρρυθμίσεων με στόχο την αποκατάσταση της υγείας του τραπεζικού κλάδου, να διατηρηθεί ο κατώτατος μισθός στο επίπεδο που καθορίζεται από τον νόμο του 2012, να καταπολεμηθεί η αδήλωτη εργασία, να ολοκληρωθεί η μεταρρύθμιση στην αδειοδότηση επενδύσεων, το εθνικό κτηματολόγιο, οι συμφωνημένες μεταρρυθμίσεις στον ενεργειακό κλάδο, η στρατηγική ιδιωτικοποιήσεων – στην οποία περιλαμβάνονται αρκετές επιχειρήσεις που θα πρέπει να ιδιωτικοποιηθούν σε συγκεκριμένες προθεσμίες, καθώς και οι μεταρρυθμίσεις για τον εκσυγχρονισμό της διαχείρισης ανθρωπίνων πόρων στον δημόσιο τομέα – που περιλαμβάνει μία σειρά συγκεκριμένων υποδεσμεύσεων, να υιοθετηθεί μία σειρά συγκεκριμένων εργατικών νόμων σε προκαθορισμένο χρονικό ορίζοντα, και να επιταχυνθούν οι προσπάθειες καταπολέμησης της φοροδιαφυγής.
Μία τόσο λεπτομερής λίστα δεσμεύσεων για μία χώρα που έχει εξέλθει από το πρόγραμμα είναι πρωτοφανής. Η εφαρμογή των εν λόγω δεσμεύσεων θα παρακολουθείται στενά από τους Θεσμούς της Ε.Ε. βάσει του λεγόμενου πλαισίου Ενισχυμένης Εποπτείας Enhanced surveillance, το οποίο κωδικοποιήθηκε σε νομοθεσία του 2013. Θα δώσει τη δυνατότητα στενής εποπτείας της οικονομικής, δημοσιονομικής και χρηματοπιστωτικής κατάστασης και της εξέλιξης αυτών στην Ελλάδα, έτσι ώστε να υποστηριχθεί η ολοκλήρωση, επίτευξη και συνέχιση εφαρμογής των συμφωνημένων μεταρρυθμίσεων.
Επομένως, η στενή εποπτεία και η μακρά και λεπτομερής λίστα των δεσμεύσεων για μεταρρυθμίσεις αποτελούν μία αξιοσημείωτη ομοιότητα με τις συνθήκες των προηγούμενων οκτώ ετών, παρά το γεγονός ότι το πρόγραμμα οικονομικής βοήθειας έχει επισήμως λήξει.
Θα καταφέρει η Ελλάδα να σταθεί στα πόδια της;
Αν όλα εξελιχθούν βάσει σχεδίου, τα δημόσια οικονομικά της Ελλάδας δεν θα αντιμετωπίσουν προβλήματα χρηματοδότησης τα επόμενα τέσσερα χρόνια, από τη στιγμή που οι μεσο-μακροπρόθεσμες χρηματοδοτικές ανάγκες θα διαμορφωθούν μεταξύ 1-2 δισ. ευρώ το χρόνο, όπως υπολογίζονται από το ΔΝΤ (IMF πίνακας 6).
Όμως υπάρχει ένα μεγάλο «αν». Εξαρτάται από την επίτευξη των απαιτούμενων πρωτογενών πλεονασμάτων – και επομένως, συνολικού πλεονάσματος 6,6 δισ. ευρώ την περίοδο 2019-2022 – καθώς και τη μεταφορά κερδών ύψους 5,6 δισ. ευρώ από την ΕΚΤ, που και αυτή εξαρτάται από την τήρηση όλων των δεσμεύσεων για μεταρρυθμίσεις, σύμφωνα με τις αποφάσεις του Eurogroup του Ιουνίου που προαναφέρθηκαν.
Τα έσοδα από ιδιωτικοποιήσεις πρέπει να επιτευχθούν ενώ ο μέσος ετήσιος ρυθμός ανάπτυξης πρέπει να διαμορφωθεί πέριξ του 2%. Τα ταμειακά διαθέσιμα της ελληνικής κυβέρνησης, που θεωρούνται ως «εγγύηση», θα μπορούσαν να μειωθούν στο μισό, υποχωρώντας κατά 12,2 δισ. ευρώ, μειώνοντας κατ’ επέκταση την ασφάλεια που παρέχουν (οι μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες δανειακές ανάγκες εξαρτώνται επίσης από την ανανέωση εντόκων γραμματίων ύψους 15 δισ. ευρώ – όμως ούτε αυτό θα πρέπει να αποτελέσει πρόβλημα, από τη στιγμή που στην πλειοψηφία τους τα κατέχουν ελληνικές τράπεζες).
Αν δεν εκπληρωθεί οποιαδήποτε από αυτές τις προϋποθέσεις, τότε θα απαιτηθούν είτε επιπρόσθετα μέτρα λιτότητας είτε αυξημένος όγκος μεσοπρόθεσμου και μακροπρόθεσμου δανεισμού. Μία τέτοια κατάσταση θα μπορούσε να ξεφύγει εύκολα από τον έλεγχο, καθώς πιθανότατα θα επιβάρυνε σημαντικά το κλίμα στην αγορά και θα οδηγούσε σε άνοδο την ήδη υψηλή απόδοση του 10ετούς ομολόγου (4,1%), καθιστώντας ολοένα πιο δύσκολη την κάλυψη των αυξημένων δανειακών αναγκών.
Όμως, παρά το γεγονός ότι τα επόμενα τέσσερα χρόνια είναι διαχειρίσιμα, αν όλα εξελιχθούν βάσει σχεδίου, οι κίνδυνοι σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα είναι σε κάθε περίπτωση υπαρκτοί. Η ανάλυση βιωσιμότητας χρέους από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το ΔΝΤ οδήγησαν σε αντικρουόμενα συμπεράσματα: ενώ η Κομισιόν αναμένει το χρέος ως ποσοστό του ΑΕΠ να μειωθεί λίγο κάτω από το 100% έως το 2060, στους βασικούς υπολογισμούς του Ταμείου προβλέπεται ένα ποσοστό άνω του 175% στον ίδιο ορίζοντα.
Οι αποκλίνουσες εκτιμήσεις οφείλονται κυρίως στις παραδοχές για τα πρωτογενή πλεονάσματα της περιόδου 2023-2060 (Κομισιόν:2,2%, ΔΝΤ: 1,6%) και τα ονομαστικά επιτόκια (Κομισιόν: 4,8%, ΔΝΤ: 5,7%), αν και οι διαφοροποιήσεις στις παραδοχές για την ανάπτυξη του ονομαστικού ΑΕΠ είναι μικρότερες (Κομισιόν: 3,0%, ΔΝΤ:2,8%).
Υπάρχουν, επίσης, ορισμένες διαφορές για την περίοδο 2018-2022, όμως αυτές οι διαφορές έχουν μικρότερο αντίκτυπο στη μακροπρόθεσμη πορεία του χρέους. Είναι δύσκολο να πει κανείς ποιες παραδοχές είναι οι πιο ρεαλιστικές, ωστόσο μοιράζομαι τις ανησυχίες του ΔΝΤ και σημειώνω ότι ένας αριθμός επιφανών οικονομολόγων έχει καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το ελληνικό δημόσιο χρέος παραμένει μη βιώσιμο unsustainable.
Και υπάρχουν λόγοι να ανησυχεί κανείς για την μακροπρόθεσμη ανάπτυξη, που προέρχεται από τα τρία βασικά συστατικά της ανάπτυξης: την παραγωγικότητα, την εργασία και το κεφάλαιο.
Ποσοστιαία μεταβολή του πληθυσμού της Ελλάδας, 1995-2017, πηγή Eurostat βάση δεδομένων «Πληθυσμιακές μεταβολές»
Η Ελλάδα κατατάσσεται σε πολύ χαμηλές θέσεις σε δείκτες καινοτομίας, υποδεικνύοντας ότι η αύξηση της παραγωγικότητας δεν θα αποτελέσει τον βασικό μοχλό ενίσχυσης της οικονομικής ανάπτυξης. Η κρίση έπληξε πολύ οδυνηρά τη δημογραφία της Ελλάδας. Η φυσική μεταβολή του πληθυσμού (η διαφορά μεταξύ γεννήσεων και θανάτων) έχει αντιστραφεί από ένα μικρό θετικό μέγεθος πριν την κρίση σε μεγάλο αρνητικό μέγεθος, οδηγώντας σε μείωση του πληθυσμού μεγαλύτερη των 151.000 (1,4%) την περίοδο 2011-2017.
Η βασική αιτία της μείωσης είναι η σημαντική μείωση των γεννήσεων (περίπου 95.000 ετησίως κατά μέσο όριο την περίοδο 2011-2017 έναντι 115.000 ετησίως την περίοδο 2006-2010), όμως σημειώθηκε επίσης αύξηση των θανάτων. Δυστυχώς, η τάση της φυσικής μεταβολής του πληθυσμού δείχνει ότι θα συνεχιστεί η πτώση.
Οι καθαρές μεταναστευτικές ροές στην Ελλάδα, που έδιναν ώθηση στον ελληνικό πληθυσμό κατά περίπου 0,2% το χρόνο πριν το 2010, ανατράπηκαν λόγω της κρίσης που οδήγησε σε τεράστιες εκροές, με αποτέλεσμα να μειωθεί ο πληθυσμός κατά περίπου 0,5% το χρόνο την περίοδο 2011-2015. Η ηλικιακή σύνθεση των μεταναστών δείχνει ότι κυρίως οι νέοι είναι αυτοί που εγκαταλείπουν τη χώρα. Οι μεταναστευτικές ροές επέστρεψαν σε θετικό έδαφος το 2016-2017, σε μεγάλο βαθμό εξαιτίας των προσφυγικών εισροών.
Η συνεχιζόμενη μείωση του πληθυσμού, ειδικότερα αν οι νέοι και οι άνθρωποι σε ηλικία εργασίας μεταναστεύσουν, θα περιορίσει τις μακροπρόθεσμες αναπτυξιακές προοπτικές.
Επίσης, υπάρχουν σοβαρές ανησυχίες για τον τρίτο βασικό πυλώνα της ανάπτυξης – το κεφάλαιο – όπως εξηγώ στη συνέχεια.
Πως μπορούν να βελτιωθούν οι οικονομικές προοπτικές;
Η οικονομική ανάπτυξη στην Ελλάδα ενδεχομένως θα συνεχιστεί για τα επόμενα δύο χρόνια, κυρίως λόγω του υφιστάμενου θετικού momentum, των ποικίλων μεταρρυθμίσεων που έχουν εφαρμοστεί μέχρι στιγμής και της επακόλουθης σταδιακής στροφής προς ένα νέο αναπτυξιακό μοντέλο (growth model), αλλά επίσης λόγω του ακόμη-αρνητικού ισοζυγίου παραγωγής (της διαφοράς μεταξύ της πραγματικής οικονομικής παραγωγής και του δυναμικού της).
Ενώ οι εκτιμήσεις για το παραγωγικό έλλειμμα είναι εξαιρετικά αβέβαιες, και οι τρεις Θεσμοί καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η υφιστάμενη οικονομική παραγωγή στην Ελλάδα είναι πολύ χαμηλότερη από τη δυναμική της: για το 2018, το ΔΝΤ προβλέπει -2,6%, η Κομισιόν -5,2%, ενώ η εκτίμηση του ΟΟΣΑ είναι στο -10,1% (η μεγάλη διαφοροποίηση των εκτιμήσεων υποδεικνύει την αβεβαιότητα που τις περιβάλλει). Όπως και να’ χει, το πιθανότερο είναι η ελληνική οικονομία να μην αναπτύσσεται βάσει των δυνατοτήτων της.
Η διαδικασία αποκατάστασης του κυκλικού παραγωγικού ελλείμματος ενδέχεται να δώσει ώθηση στα στοιχεία για την μεγέθυνση του ΑΕΠ, από τη στιγμή που το αρνητικό ισοζύγιο της παραγωγής συνεπάγεται ότι υπάρχουν ανενεργοί πόροι και η χρήση των πόρων αυτών οδηγεί σε μεγαλύτερη παραγωγή. Όμως όταν ολοκληρωθεί η αποκατάσταση του παραγωγικού ελλείμματος, κάτι που αναμένεται να συμβεί σε μερικά χρόνια, ο δυνητικός ρυθμός ανάπτυξης θα καθορίσει την πραγματική ανάπτυξη της παραγωγής.
Η αναπτυξιακή δυναμική υποσκάπτεται σε σημαντικό βαθμό από το υφιστάμενο έλλειμμα επενδύσεων – ήτοι, τον αρνητικό ρυθμό καθαρών επενδύσεων – όπως εξήγησα σε προηγούμενο άρθρο (post). Οι καθαρές επενδύσεις προέρχονται από τις συνολικές επενδύσεις μείον της απόσβεση κεφαλαίου – για παράδειγμα, η αντικατάσταση πεπαλαιωμένων μηχανημάτων, ή η ανακαίνιση ενός παλιού ξενοδοχείου.
Επενδύσεις σε Ελλάδα και Κύπρο (% του ΑΕΠ), πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, βάση δεδομένων AMECO, Μάιος 2018
Η εικόνα δείχνει ότι τόσο οι συνολικές όσο και οι καθαρές επενδύσεις μειώθηκαν δραματικά στην Ελλάδα μετά το 2007, με τις καθαρές επενδύσεις να επιστρέφουν σε αρνητικό έδαφος το 2011. Σημειώθηκε μερική ανάκαμψη στις επενδύσεις το 2013, με τα πρόσφατα στοιχεία για την αύξηση των συνολικών επενδύσεων (10% το 2018, όπως προέβλεψε η Κομισιόν τον περασμένο Μάιο) να φαίνονται σημαντικά.
Όμως η βάση είναι τόσο χαμηλή που ακόμη και ένας τόσο υψηλός ρυθμός αύξησης των επενδύσεων δεν καταφέρνει να οδηγήσει τις επενδύσεις σε πιο υγιή επίπεδα: ο ρυθμός καθαρών επενδύσεων αναμένεται να παραμείνει αρνητικός, στο -3% του ΑΕΠ το 2018. Επιπλέον, τα πιο πρόσφατα στοιχεία για τις επενδύσεις υποδεικνύουν ότι η πρόβλεψη της Κομισιόν ενδέχεται να αποδειχθεί υπερβολικά αισιόδοξη, άρα οι καθαρές επενδύσεις μπορεί να βρεθούν ακόμη χαμηλότερα από το -3%. Ένας αρνητικός ρυθμός καθαρών επενδύσεων συνεπάγεται ότι το λειτουργικό κεφαλαιακό απόθεμα της χώρας μειώνεται. Είναι σαφές ότι χρειάζεται πολύ μεγαλύτερη ώθηση στις επενδύσεις για να οδηγηθεί ο ρυθμός καθαρών επενδύσεων σε υγιές θετικό έδαφος.
Είναι χρήσιμο να συγκρίνουμε την Κύπρο με την Ελλάδα. Τόσο οι συνολικές όσο και οι καθαρές επενδύσεις μειώθηκαν το ίδιο κατακόρυφα και στην Κύπρο (από ελαφρώς υψηλότερο επίπεδο), αλλά σημειώθηκε ταχεία ανάκαμψη στην Κύπρο και πλέον οι καθαρές επενδύσεις ξεπερνούν το 10% του ΑΕΠ, που δεν είναι πολύ μακριά από τον μέσο όρο της περιόδου 2000-2008. Ο βασικός παράγοντας που οδήγησε στην γρήγορη ανάκαμψη των επενδύσεων στην Κύπρο είναι οι Άμεσες Ξένες Επενδύσεις (ΑΞΕ).
Ενώ η Κύπρος είναι μία μικρή χώρα και επίσης χρηματοοικονομικό κέντρο που σημαίνει ότι μεγάλες εισροές κεφαλαίων σε σύγκριση με το ΑΕΠ δεν είναι ασυνήθιστες, είναι αξιοσημείωτο ότι οι καθαρές εισροές ΑΞΕ στην Κύπρο διαμορφώθηκαν περίπου στο 8% του ΑΕΠ το 2016 και 23% του ΑΕΠ το 2017. Όπως αναφέρεται στην έκθεση της Κομισιόν τον Ιούλιο του 2018, (report/Έκθεση), «Οι επενδυτικές προοπτικές είναι θετικές. Αρκετά μεγάλης κλίμακας project που χρηματοδοτούνται από το εξωτερικό και εστιάζουν σε τουριστικές υποδομές (μαρίνες, ξενοδοχεία και άλλα καταλύματα), ήδη κατασκευάζονται ή αναμένεται να ξεκινήσουν», (βλ. Σελίδα 13 της Έκθεσης).
Αντιθέτως, στην Ελλάδα οι καθαρές εισροές ΑΞΕ διαμορφώθηκαν στο 2% του ΑΕΠ τα τελευταία δύο χρόνια. Αυτό αποτελεί βελτίωση σε σύγκριση με το 2014 και το 2015 όταν σημειώθηκε μικρή εκροή ΑΞΕ από την Ελλάδα, όμως παραμένει χαμηλότερα από το ένα-δέκατο (ως ποσοστό του ΑΕΠ) από τα αντίστοιχα νούμερα της Κύπρου για το 2017.
Παρ’ όλα αυτά, οι εισροές ΑΞΕ είναι η πιο σοβαρή ελπίδα για να μπορέσει η Ελλάδα να δώσει ώθηση στις επενδύσεις. Οι δημόσιες επενδύσεις δεν μπορούν να αυξηθούν πολύ λόγω των δημοσιονομικών περιορισμών. Οι εγχώριοι επενδυτές πλήττονται από αδύναμα κέρδη, ενώ οι ελληνικές τράπεζες επιβαρύνονται με πολύ μεγάλο όγκο μη εξυπηρετούμενων δανείων και επομένως εμποδίζεται η χρηματοδοτική τους δραστηριότητα.
Όμως η Ελλάδα βρίσκεται σε πολύ χαμηλή θέση στον παγκόσμιο δείκτη προσέλκυσης ΑΞΕ (index), ενώ υποχώρησε από την 45η θέση που βρισκόταν το 2017 στην 48η θέση το 2018, μεταξύ 109 χωρών. Είναι σαφές ότι η Ελλάδα πρέπει να βελτιώσει την αξιοπιστία της, γεγονός που καθιστά αναγκαία την εφαρμογή σημαντικών μεταρρυθμίσεων για να βελτιωθεί το επιχειρηματικό κλίμα και η αξιοπιστία των οικονομικών της πολιτικών. Αυτό, κατά την άποψή μου, καθιστά αναγκαία την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων που συμφωνήθηκαν στο Eurogroup, συνεπώς το να ζητάει η ελληνική κυβέρνηση εξαιρέσεις δεν είναι καλή στρατηγική.
Στη θετική πλευρά, το πρόσφατο αναπτυξιακό σχέδιο της ελληνικής κυβέρνησης (plan), αναγνωρίζει τη σημασία της βελτίωσης του επιχειρηματικού κλίματος, προσελκύοντας ΑΞΕ και δίνοντας ώθηση σε νεοφυείς επιχειρήσεις και ΜμΕ, ενώ περιλαμβάνει και ορισμένα άλλα χρήσιμα πλάνα. Εντούτοις, τα βασικά εργαλεία για να επιτευχθούν οι στόχοι του σχεδίου θα πρέπει να νομοθετηθούν και να εφαρμοστούν, κάτι που αναμένεται να αποτελέσει μία δύσκολη διαδικασία.
Αν η Ελλάδα δεν καταφέρει να δώσει μεγάλη ώθηση στις επενδύσεις, αργά ή γρήγορα το χαμηλό απόθεμα κεφαλαίου θα αποτελέσει σημαντικό εμπόδιο για την οικονομική ανάπτυξη. Όταν συμβεί αυτό, η ανάπτυξη θα επιβραδύνει, ειδικά αν το υφιστάμενο παραγωγικό έλλειμμα έχει κλείσει έως τότε. Η χαμηλότερη ανάπτυξη θα καταστήσει πολύ πιο δύσκολη την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων και μπορεί να χρειαστεί ένα νέο γύρο λιτότητας, που με τη σειρά του θα μπορούσε να οδηγήσει σε πολιτική αναταραχή στην Ελλάδα και σε αναβίωση της κόντρας με το Eurogroup.
Μία τέτοια κατάσταση μπορεί να οδηγήσει σε νέα κρίση χρέους και ενδεχομένως να ωθήσει την Ελλάδα σε μία οδυνηρή επιστροφή σε νέο πρόγραμμα οικονομικής βοήθειας. Η αποφυγή μιας νέας χρεοκοπίας της Ελλάδας και ενός τέταρτου προγράμματος οικονομικής βοήθειας είναι προς όφελος και της διεθνούς κοινότητας. Ενώ η Ε.Ε. έχει βοηθήσει με διάφορους τρόπους έτσι ώστε να στηριχθεί η οικονομική ανάκαμψη της Ελλάδας (help), θα ήταν δικαιολογημένη η διάθεση περαιτέρω οικονομικής στήριξης από τους Ευρωπαίους για επενδύσεις, σε μία χώρα που έχει υποστεί μία τόσο δραματική οικονομική και κοινωνική κατάρρευση από το 2008.
*Αυτό το άρθρο βασίζεται στην παρουσίαση του συγγραφέα που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο του συνεδρίου «Η έξοδος της Ελλάδας από το πρόγραμμα διάσωσης. Η επόμενη ημέρα», το οποίο διοργανώθηκε από το Hanns Seidel Foundation και το Wilfred Martens Centre στις 13 Σεπτεμβρίου 2018 στην Αθήνα.
**Zsolt Darvas, senior fellow και οικονομικός αναλυτής στο think tank Bruegel