Από τις αρχές του 2010 μέχρι και σήμερα, οι περισσότεροι αναλυτές θεωρούν ότι την ελληνική κρίση προκάλεσε το υψηλό δημόσιο χρέος και τα λεγόμενα δίδυμα ελλείματα: το εμπορικό έλλειμα και το έλλειμμα στον προϋπολογισμό. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η κατάσταση που περιέγραφαν τα τρία ελλείμματα ήταν τραγική για τη χώρα μας και ταυτόχρονα επικίνδυνη. Αλλά αυτή η κατάσταση αποτέλεσε το σύμπτωμα της κρίσης, όχι το αίτιο.
Είναι χαρακτηριστικό ότι τόσα χρόνια μετά, έπειτα από μια πολύ δύσκολη δημοσιονομική προσαρμογή, με πρωτογενή πλεονάσματα, μεγάλο κούρεμα του ιδιωτικού χρέους και σοβαρές προσδοκίες αναδιάρθρωσης του χρέους που απομένει, αλλά και με εντυπωσιακή μείωση του κόστους εργασίας, η ελληνική οικονομία παραμένει στάσιμη αν δεν οπισθοχωρεί [1].
Παραμένει στάσιμη γιατί ενώ αντιμετωπίστηκαν τα συμπτώματα της κρίσης με τρόπο αποφασιστικό αλλά ταυτόχρονα μυωπικό, δεν έγινε το ίδιο με τα πραγματικά αίτια της κρίσης που είναι θεσμικά. Όπως έχω υποστηρίξει αλλού (Χατζής 2015), το σημαντικότερο έλλειμμα που έχει να αντιμετωπίσει η χώρα μας είναι το θεσμικό έλλειμμα, «η απουσία δηλαδή αποτελεσματικών θεσμών που είναι απαραίτητοι για την οικονομική ανάπτυξη και ταυτόχρονα η παρουσία αναποτελεσματικών θεσμών που εμποδίζουν την ομαλή λειτουργία της ελληνικής οικονομίας. Η έλλειψη “καλών” και η πληθώρα “κακών” θεσμών συνοδεύεται από μια κλειστή αγορά που αποθαρρύνει τις συναλλαγές και αποτρέπει την αποτελεσματική κατανομή των πόρων. Ως αποτέλεσμα η ελληνική οικονομία δεν έχει το απαραίτητο υπόστρωμα (ανοικτή αγορά και αποτελεσματικοί θεσμοί) για να λειτουργήσει.
Το θεσμικό έλλειμμα έχει βέβαια πολλές εκφάνσεις. Πριν συνεχίσουμε όμως θα πρέπει να κάνουμε μια κρίσιμη διάκριση που θα βοηθήσει στην κατανόηση όσων ακολουθήσουν. Οι θεσμοί (institutions) διακρίνονται σε τυπικούς (formal) και άτυπους (informal). Τυπικοί θεσμοί είναι οι κανόνες δικαίου, δηλαδή οι κανόνες που περιλαμβάνονται σε κείμενα όπως το Σύνταγμα, οι νόμοι, οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις, ακόμα και η πάγια νομολογία των δικαστηρίων. Άτυποι είναι οι θεσμοί που αναδύονται μέσα σε συγκεκριμένη κοινωνία και που επιβάλλονται με κοινωνικές κυρώσεις. Οι σημαντικότεροι από τους άτυπους θεσμούς είναι οι κανόνες κοινωνικής συμπεριφοράς (social norms), τα έθιμα, οι παραδόσεις, οι κανόνες δεοντολογίας, οι καθιερωμένες πρακτικές των επιχειρήσεων, τα συναλλακτικά ήθη (North 1990, Γέμτος 2015). Οι τυπικοί και οι άτυποι θεσμοί είναι εξίσου σημαντικοί για την οικονομική ανάπτυξη. Δυστυχώς στην Ελλάδα και τα δύο είδη θεσμών είναι αναποτελεσματικά. Το θεσμικό έλλειμμα δηλαδή αφορά και τους τυπικούς και τους άτυπους θεσμούς.
Στην περίπτωση των τυπικών θεσμών η λέξη «έλλειμμα» δεν θα πρέπει να ερμηνευθεί κυριολεκτικά. Η χώρα μας δεν πάσχει από έλλειψη απαραίτητων κανόνων δικαίου. Αντιθέτως πάσχει από πολυνομία και από κακής ποιότητας ρυθμιστικό πλαίσιο (Γεωργακόπουλος, 2016). Πάσχει επίσης από πλημμελή εφαρμογή των κανόνων δικαίου. Όπως συμβαίνει συνήθως, τα φαινόμενα της πολυνομίας και της ανομίας συνδέονται. Έτσι έχουμε δύο διπλές στρεβλώσεις ταυτόχρονα, ας τις δούμε στο παράδειγμα της ρύθμισης της αγοράς:
- το ρυθμιστικό πλαίσιο με την κακή ποιότητα και την πολυπλοκότητά του δημιουργεί εμπόδια στην είσοδο (barriers to entry), δηλαδή εμπόδια στον ανταγωνισμό, ενώ
- το ίδιο ρυθμιστικό πλαίσιο δεν κατορθώνει να ελέγξει αποτελεσματικά τις αθέμιτες και παράνομες συμπεριφορές, είτε λόγω της κακής ποιότητάς του είτε, συνηθέστερα, λόγω της πλημμελούς εφαρμογής του από ρυθμιστικές αρχές που είναι αποδυναμωμένες ή ελέγχονται από τους ρυθμιζόμενους (regulatory capture).
Έτσι, όσον αφορά τους τυπικούς θεσμούς, το θεσμικό έλλειμμα είναι στην ουσία του ένα έλλειμμα αποτελεσματικών κανόνων δικαίου και καλής ποιότητας ρυθμιστικού πλαισίου. Είναι επίσης ένα έλλειμμα εφαρμογής των κανόνων και των ρυθμίσεων.
Η κατάσταση των άτυπων θεσμών είναι περισσότερο προβληματική. Οι άτυποι θεσμοί επιτελούν πολλούς και σημαντικούς ρόλους: από αυτούς εξαρτάται η επιτυχημένη εφαρμογή των τυπικών θεσμών αλλά και η ανάγκη θέσπισής τους (Posner, 2002). Οι αποτελεσματικοί άτυποι θεσμοί μειώνουν την ανάγκη για πολύπλοκα ρυθμιστικά πλαίσια, ενώ οι αναποτελεσματικοί άτυποι θεσμοί οδηγούν στην πολυνομία και στην κακονομία. Ας πάρουμε το παράδειγμα της «εμπιστοσύνης» (trust). Όταν σε μια χώρα υπάρχει υψηλός δείκτης εμπιστοσύνης στους συμπολίτες, στο πολιτικό σύστημα, στους θεσμούς, στην αγορά, κ.λπ., η ανάγκη για νόμους και ρυθμίσεις είναι μικρότερη. Αντίθετα, ένας χαμηλός δείκτης εμπιστοσύνης δημιουργεί την ανάγκη για αυστηρό θεσμικό πλαίσιο και πληθώρα ρυθμίσεων (Hatzis, 2012a). Είναι χαρακτηριστικό ότι οι χώρες με χαμηλό δείκτη εμπιστοσύνης χαρακτηρίζονται «θεσμικά ανώριμες». Μια τέτοια χώρα είναι και η Ελλάδα. Ο δείκτης εμπιστοσύνης είναι διαχρονικά χαμηλός [2], κάτι που εντείνει τα προβλήματα συλλογικής δράσης: όταν για να πετύχει ένας στόχος χρειάζεται η συμμετοχή των πολιτών χωρίς αξιόπιστους μηχανισμούς επιτήρησης, η συμπεριφορά των πολλών «λαθρεπιβατών» (free–riders) υπονομεύει το τελικό αποτέλεσμα. Η μειωμένη εμπιστοσύνη δεν διευκολύνει την επιτήρηση της εφαρμογής (monitoring) ενώ αντίθετα υπονομεύει την εσωτερικοποίηση των κανόνων από τους δρώντες.
Έτσι, όσον αφορά τους άτυπους θεσμούς, το θεσμικό έλλειμμα είναι στην ουσία του ένα έλλειμμα αποτελεσματικών κανόνων κοινωνικής συμπεριφοράς που πολλές φορές συνοδεύεται από πλεόνασμα αναποτελεσματικών κανόνων κοινωνικής συμπεριφοράς, όπως η νομιμοποίηση της συμπεριφοράς του «λαθρεπιβάτη» ή η ανοχή στη μικρής κλίμακας διαφθορά (με χαρακτηριστικότερη την περίπτωση της φοροδιαφυγής).
Είναι προφανές ότι η Ελλάδα πάσχει και από τα δύο ελλείμματα. Για μια μακροπρόθεσμη, βιώσιμη και κοινωνικά σταθερή ανάπτυξη είναι απαραίτητο μια χώρα να είναι κατ’ αρχάς Κράτος Δικαίου. Να διαθέτει ώριμο θεσμικό πλαίσιο και ανοικτές, αποτελεσματικά ρυθμισμένες, αγορές. Το θεσμικό πλαίσιο πρέπει οπωσδήποτε να εξασφαλίζει την προστασία της ιδιοκτησίας και των περιουσιακών δικαιωμάτων, την (ταχεία) εφαρμογή των συμβάσεων, την αποτελεσματική λειτουργία της δικαιοσύνης, ένα υψηλής ποιότητας ρυθμιστικό περιβάλλον που θα προσφέρει αποτελεσματικές θεσμικές λύσεις στις αποτυχίες των αγορών και κίνητρα για επενδύσεις, μηχανισμούς ενθάρρυνσης της επιχειρηματικότητας, απουσία εμποδίων για νέες επιχειρήσεις, αποτελεσματικές δημόσιες υπηρεσίες και χαμηλό επίπεδο διαφθοράς (Posner, 1998). Οι επιδόσεις της Ελλάδας στους παραπάνω τομείς είναι μέτριες ως κακές σύμφωνα με όλες τις διεθνείς εκθέσεις [3].
Αντίθετα η Ελλάδα χαρακτηρίζεται από ένα ατροφικό (για τα ευρωπαϊκά δεδομένα) Κράτος Δικαίου που αδυνατεί να εξασφαλίσει την τάξη. Η προστασία των περιουσιακών δικαιωμάτων είναι προβληματική και η καθυστέρηση στην απονομή δικαιοσύνης (ειδικά στην εφαρμογή των συμβάσεων και στην ολοκλήρωση της πτωχευτικής διαδικασίας) διεκδικεί αρνητικά ρεκόρ [4]. Η πολυνομία και το πολύπλοκο και κακής ποιότητας ρυθμιστικό περιβάλλον επιβάλλει πλήθος αντικρουόμενων ρυθμίσεων (over-regulation) που εμποδίζουν την αγορά να λειτουργήσει αποτελεσματικά παράγοντας πλούτο, υψώνουν εμπόδια στην είσοδο και προστατεύουν μονοπώλια και ολιγοπώλια εις βάρος των καταναλωτών. Η λογική αυτού του θεσμικού πλαισίου είναι η προστασία των «αναδιανεμητικών συσπειρώσεων», δηλαδή των ισχυρών ομάδων πίεσης (Olson 1965).
Οι θεσμοί στην Ελλάδα αποτελούν λοιπόν ένα καλό παράδειγμα των θεσμών που οι Acemoglu και Robinson (2012) ονομάζουν κλειστούς (extractive) [Χρησιμοποιώ εδώ τους όρους της ελληνικής μετάφρασης του βιβλίου]. Για να υιοθετήσει τους απαραίτητους για οικονομική ανάπτυξη ανοιχτούς θεσμούς (inclusive) θα πρέπει να εφαρμόσει ένα πλήθος θεσμικών δομικών μεταρρυθμίσεων. Η εμπειρία των τελευταίων ετών μας έδειξε πόσο δύσκολο πολιτικά είναι αυτό αλλά ακόμα και πρακτικά.
Επιπλέον η ελληνική οικονομία παραμένει η λιγότερο ανοιχτή στην Ευρωπαϊκή Ένωση σύμφωνα με όλες τις διεθνείς κατατάξεις [6]. Αυτό είναι βέβαια το αποτέλεσμα ενός θεσμικού πλαισίου κακής ποιότητας που έχει σαν στόχο να προστατεύσει συγκεκριμένες ομάδες και να εμποδίσει τον ανταγωνισμό (Hatzis, 2012b). Όμως η κλειστή οικονομία αποτελεί με τη σειρά της αιτία και πηγή θεσμικών στρεβλώσεων.
Είναι σαφές ότι η αντικατάσταση των κλειστών θεσμών από ανοικτούς μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνο μακροπρόθεσμα. Είναι επίσης προφανές ότι η σταδιακή υιοθέτηση ανοικτών θεσμών δεν μπορεί να περιοριστεί στους άτυπους ή τους τυπικούς θεσμούς. Η υιοθέτηση ανοικτών τυπικών θεσμών δρα βέβαια παιδαγωγικά (Sunstein, 1996) για τις κοινωνικές αντιλήψεις, αλλά θα αποτύχει εάν η θεσμική αλλαγή δεν εσωτερικοποιηθεί τελικά από τους πολίτες. Ταυτόχρονα, σε θεσμικά ανώριμες αλλά πολύπλοκες σύγχρονες κοινωνίες, οι άτυποι θεσμοί δεν μπορούν να εξελιχθούν ποιοτικά χωρίς να υποστηριχθούν από στοχευμένες θεσμικές παρεμβάσεις από το κράτος.
Είναι δύσκολο να εξάγουμε χρήσιμα συμπεράσματα από την ελληνική εμπειρία των τελευταίων 7 ετών. Ενώ έχουν πραγματοποιηθεί κάποιες μεταρρυθμίσεις, οι περισσότερες από αυτές ήταν μικρής κλίμακας και περιορισμένες ή μεγαλύτερης κλίμακας και ημιτελείς (half–baked reforms). Έτσι δεν μπορούμε εύκολα να αποφανθούμε σε κάθε περίπτωση αν η αποτυχία ή γενικά η μη ικανοποιητική εφαρμογή τους οφείλεται στην απόρριψή τους από την ελληνική κοινωνία ή από την εξ αρχής υπονόμευσή τους από το πολιτικό σύστημα. Πιθανόν οφείλεται και στα δύο. Αλλά ενώ, έστω μέσω αυτών των ημιτελών μεταρρυθμίσεων, υπάρχει κάποια πρόοδος στην ποιότητα των τυπικών θεσμών [7], αναρωτιέται κανείς αν υπάρχει παρόμοια πρόοδος στην ποιότητα των άτυπων θεσμών. Εάν υπάρχει έστω μια αργή αλλά σταθερή θεσμική εξέλιξη προς κανόνες κοινωνικής συμπεριφοράς φιλικότερους στην οικονομική ανάπτυξη.
Η νέα έρευνα της διαΝΕΟσις με θέμα «Τι πιστεύουν οι Έλληνες» μπορεί να μας βοηθήσει να αντλήσουμε πολύ χρήσιμα συμπεράσματα για το υπόβαθρο κάτω από τους κανόνες κοινωνικής συμπεριφοράς, δηλαδή για τις πεποιθήσεις (beliefs) των Ελλήνων, τις κυρίαρχες κοινωνικές αντιλήψεις που διαμορφώνουν αυτούς τους κανόνες. Το πρόβλημα του τρόπου διαμόρφωσης αυτών των αντιλήψεων και των κανόνων έπειτα έχει μεγάλο επιστημονικό ενδιαφέρον αλλά δεν θα μας απασχολήσει εδώ. Θα προσπαθήσουμε απλώς να διαπιστώσουμε εάν η επταετία της κρίσης μας έδωσε κάποια χρήσιμα μαθήματα. Εάν οι Ελληνίδες και οι Έλληνες άλλαξαν κάπως τον τρόπο που βλέπουν τα πράγματα αξιοποιώντας την εμπειρία των τελευταίων ετών. Διότι η αλλαγή στις πεποιθήσεις προηγείται της αλλαγής στη συμπεριφορά.
Βιβλιογραφία
Acemoglu, Daron & James Robinson. 2012. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: Crown.
Caplan, Bryan. 2008. The Myth of the Rational Voter: Why Democracies Choose Bad Policies. Princeton: Princeton University Press. 2nd ed.
Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper.
Hatzis, Aristides N. 2012a. “Morality, Social Norms and the Rule of Law as Transaction Cost-Saving Devices: The Case of Ancient Athens.” European Journal of Law and Economics 33: 621-643. Διαθέσιμο εδώ.
Hatzis, Aristides N. 2012b. “Greece as a Precautionary Tale of the Welfare State.” In After the Welfare State. Tom G. Palmer, ed. Washington, DC: Atlas Economic Research Foundation. Pp. 21-30. Διαθέσιμο εδώ.
Margalit, Avishai. 1998. The Decent Society. Cambridge, MA: Harvard University Press.
North, Douglass. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. New York: Cambridge University Press.
Olson, Jr. Mancur. 1965. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Pound, Roscoe. 1910. “Law in Books and Law in Action.” American Law Review 44: 12-36.
Posner, Eric A. 2002. Law and Social Norms. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Posner, Richard A. 1998. “Creating a Legal Framework for Economic Development.” World Bank Research Observer 13(1): 1-11.
Rabin, Matthew & Joel L. Schrag. 1999. “First Impressions Matter: A Model of Confirmatory Bias.” Quarterly Journal of Economics 114: 37-82.
Rawls, John. 1971. A Theory of Justice. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Somin, Ilya. 2016. Democracy and Political Ignorance: Why Smaller Government is Smarter. Stanford: Stanford University Press. 2nd ed.
Sunstein, Cass. R. 1996, “On the Expressive Function of Law.” University of Pennsylvania Law Review 144: 2021-2053.
Γέμτος, Πέτρος Α. 2015. Θεσμοί ως Κεντρική Μεταβλητή των Κοινωνικών Συστημάτων: Μια Φιλοσοφική – Διεπιστημονική Θεώρηση. Αθήνα: Παπαζήσης.
Γεωργακόπουλος, Θοδωρής. 2016. «Η Πολυνομία και η Κακονομία στην Ελλάδα – Μια Έρευνα.» διαΝΕΟσις, Ιούλιος 2016. Διαθέσιμο εδώ.
Διαμαντούρος, Νικηφόρος. 2000. Πολιτισμικός Δυϊσμός και Πολιτική Αλλαγή στην Ελλάδα της Μεταπολίτευσης. Αθήνα: Αλεξάνδρεια.
Μαραντζίδης, Νίκος. 2017. «Οι Έλληνες Αλλάζουν Ιδέες για την Ευρώπη και τον Κόσμο;” διαΝΕΟσις, Μάρτιος 2017. Διαθέσιμο εδώ.
Μοσχονάς, Γεράσιμος. 2016. «Τι Πιστεύουν οι Έλληνες: Ένας Αξιακός Χάρτης της Ελληνικής Κοινωνίας. Κεντρικά Ευρήματα, Συμπεράσματα & Σύνοψη.» διαΝΕΟσις, Φεβρουάριος 2016. Διαθέσιμο εδώ.
Φωκά-Καβαλιεράκη, Γιούλη. 2017. Οικονομικά και Ψυχολογία. Αθήνα: Εκδ. Παπαδόπουλος.
Χατζής, Αριστείδης. 2012. «Πολιτική Χωρίς Ρομαντισμό: Διανεμητικές Συσπειρώσεις και Προσοδοθηρία». Στον συλλογικό τόμο Το Δημόσιο Δίκαιο Σε Εξέλιξη: Σύμμεικτα Προς Τιμήν του Καθηγητού Πέτρου Ι. Παραρά. Αθήνα-Κομοτηνή: Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα. Σελ. 1121-1136. Διαθέσιμο εδώ.
Χατζής, Αριστείδης. 2015. «Οι Θεσμικές Προϋποθέσεις για την Οικονομική Ανάπτυξη: 12 Ερωτήματα με Αναφορά στην Ελλάδα». Στον συλλογικό τόμο Οικονομικές Διαστάσεις της Συνταγματικής Αναθεώρησης σε Συνθήκες Κρίσης. Αθήνα: Βουλή των Ελλήνων / Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή. Σελ. 65-78. Διαθέσιμο εδώ.